Alleen structuur is onvoldoende

De Wet veiligheidsregio's geeft kaders, eisen en structuren.
Maar is daarmee de risicobestrijding en crisisbeheersing georganiseerd?

Operationeel méér van hetzelfde

Heeft u ooit bij een ramp of crisis een hulpverlener andere activiteiten zien uitvoeren dan hij/zij onder normale omstandigheden doet?


Brandweermensen gaan niet plotseling afzettingen bemensen, ambulancepersoneel gaat niet blussen en politiemensen gaan geen gewonden vervoeren. Ze zullen elkaar wellicht helpen, maar dat doen ze ook onder normale omstandigheden, denk hierbij aan een groot verkeersongeval.
Op uitvoerend niveau kenmerkt een ramp- of crisissituatie zich dus vooral door een – plotselinge – toename van het normale werk. In ‘organisatietaal’ uitgedrukt: de primaire processen van de betrokken organisaties worden (intensief) uitgevoerd.

Afwijkende besturing

Op besturend niveau (van operationeel tot strategisch) verandert er wél wat bij grootschalige en multidisciplinaire inzet.
Bij monodisciplinaire activiteiten is het (meestal) wel helder wie waar over gaat en wie, wanneer wat doet. Dan zitten we immers in de eigen routine, die iedere dag in de praktijk uitgevoerd en verbeterd wordt. Deze routine ontbreekt bij ramp- en crisissituaties.
Dan ontstaan er coördinatievraagstukken rondom de zeggenschap (grijze vlakken tussen de taken en  bevoegdheden van deelnemende organisaties), prioritering (eerst gewonden verzorgen of eerst blussen), tegengestelde belangen (bijvoorbeeld hulpverlening versus waarheidsvinding), tijdvolgordelijkheid van maatregelen (bijvoorbeeld afzetting bemoeilijkt gewondenvervoer), et cetera.

Daarnaast gaan er dan al snel twee vragen een rol spelen: “Kunnen we met voldoende snelheid ‘hulptroepen’ mobiliseren?” en “Krijgen we adequate informatie om beslissingen te nemen?”
Zeker als voor het vervullen van de eerste vraag een beroep gedaan moet worden op bronnen buiten de eigen organisaties wordt het duidelijk in welke mate de voorbereiding succesvol is geweest. Als er bijvoorbeeld nog nooit nagedacht zou zijn over de wijze waarop extra ambulancecapaciteit verkregen kan worden (wat gelukkig niet het geval is), wordt het in een crisissituatie onmogelijk om voldoende voertuigen beschikbaar te krijgen.

Iets soortgelijks geldt voor de informatievoorziening van de besturende niveaus. Het nemen van beslissingen op basis van (toevallig) beschikbare informatie heeft als risico dat er verkeerde beslissingen genomen worden. Ook hier kan voorbereiding de kans op onwerkbare situaties verkleinen. Wat onverlet laat dat er nooit sprake zal zijn van een maximale informatievoorziening.

Wel een organisatie; maar nog niet georganiseerd

De huidige organisatie van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing kan en moet beter”.
Wanneer dieper gezocht wordt in de gepubliceerde onderzoeken en de memorie van toelichting op de Wet veiligheidsregio’s blijkt dat het woord ‘organisatie’ in deze stelling steeds gebruikt wordt in de betekenis van ‘samenstel van organisatorische eenheden’ (organieke, functionele benadering). Door een aantal organisatorische eenheden (zoals GHOR, Regionale Brandweer en meldkamer) te bundelen in een veiligheidsregio en door de besluitvorming in de responsfase te beleggen bij sturingseenheden (CoPI, ROT, RBT) wordt steeds een structuur gecreëerd.

Als ‘organisatie’ echter geïnterpreteerd wordt als ‘samenstel van doorgevoerde maatregelen’ (het organiseren) ontstaat een heel ander beeld. Een integrale bedrijfsvoering vraagt immers om veel meer dan alleen het aanbrengen van een structuur. Dan komen ook de (samenhangende) processen en de te bereiken resultaten in beeld. Uit de eerste ervaringen blijkt dat het denken in processen en niet in structuren ook een cultuuromslag tot gevolg heeft.

Met de Wet veiligheidsregio’s zijn er al grote stappen vooruit gezet op het gebied van de bestuurlijke organisatie (structuur en kwaliteitseisen). Hiermee zijn er randvoorwaarden gecreëerd waarbinnen de verdere organisatie vormgegeven kan worden.

Oefenen

Oefenen van het operationele bestrijdingsproces is nuttig, omdat er met veel hulpverleners in een klein gebied gewerkt moet worden, maar het feitelijke werk is niet anders dan bij normale omstandigheden. Wel interessant is natuurlijk het effect op elkaars werk.

Het oefenen van de besturende processen levert daarentegen meer rendement op, omdat daar immers geen routine in bestaat. In NAVO-verband worden oefeningen gehouden met manschappen en materiaal (operationeel én besturend proces), maar óók oefeningen met alleen leidinggevenden (besturend proces). Dat laatste gebeurt dan met behulp van informatie- en communicatietechnologie, waarmee de stuurteams voorzien worden van de terugkoppeling over de besluiten die ze genomen hebben. Ze oefenen dus in een virtuele omgeving (Wargame) waarin de tanks en manschappen ‘zichtbaar’ zijn op beeldschermen.

Het beoefenen van sturing in ramp- en crisissituaties op een soortgelijke wijze kan ons inziens veel leerpunten opleveren voor de organisatie-inrichting, de zinvolheid van het betrekken van partijen, de afbakening van verantwoordelijkheden, de mate waarin de voorbereiding succesvol is geweest én natuurlijk het samenwerkingsgedrag van de betrokken actoren.
Een bijkomend voordeel is dat de betrokken organisaties meer van elkaar te weten komen. Eventuele tegenstellingen in belangen komen in ‘vredestijd’ aan het licht, waarmee de voorbereiding voor ‘oorlogstijd’ weer verbeterd kan worden.

In-pact heeft ten behoeve van het oefenen van de besluitvorming een simulatie voor de veiligheidsregio’s ontwikkeld. Met behulp van cases wordt de werkelijkheid nagebootst en vindt het multidisciplinaire besluitvormingsproces plaats. Het gaat in deze simulatie met name om de zachte kant van de besluitvorming: samenwerken, onderlinge beïnvloeding, belangen afwegen, wijze van besluiten waarbij de cultuurverschillen tussen de verschillende organisaties aan het licht komen en worden besproken.
Meer over de simulatie en andere trainingen ontwikkeld voor de veiligheidsregio, is te vinden op deze website onder Opleiding en training.

Bovenstaande tekst is een gedeelte uit het artikel "Nu nog organiseren". Het volledige artikel is te vinden via deze link.

"Het leuke van externe ondersteuning bij dit soort trajecten is dat je verbindingen kunt leggen tussen mensen én tussen andere domeinen."

John Rassin
Senior adviseur

Bekijk dit artikel.